科学发展观视野下的幼儿园等级评定制度——来自浙江的经验

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　【摘要】在科学发展观的指导下,浙江省打破了原有的示范性幼儿园评估制度框架,实行全省统一的幼儿园等级评定制度。根据基于现实、引领未来,分类指导、增强适应性,硬件从实、软件从严等原则,构建了多层级的等级评定指标体系。依据分级管理、分层负责的原则实行分权评定。为此,省级教育部门提供多项配套措施予以支持。目前,该制度的实施已初步取得良好效果。
　　【关键词】科学发展观;幼儿园;等级评定制度;浙江
　　幼儿园评估是学前教育评价领域的一项重要工作,也是教育部门行使其学前教育管理职能的重要手段之一,有利于保证教育目标的实现,提高幼儿园管理水平,促进学前教育改革。〔1〕近十几年来,示范性幼儿园评估制度无疑是学前教育理论和实践工作者关注的焦点之一。评估示范性幼儿园的本意是希望示范性幼儿园在课程理念、课程革新、管理变革、促进教师专业发展等方面发挥示范辐射作用,从而促进区域学前教育质量的提高。〔2〕然而,随着我国经济的不断发展,社会环境发生了巨大变化,原有的幼儿园管理和评估方式已经越来越不适应学前教育发展的需要。因此,在科学发展观的指导下,浙江省打破原有的示范性幼儿园评估制度框架,从2008年3月起开始在全省实施统一的幼儿园等级评定制度,探索新的学前教育管理方式。作为这一政策制定和实施的全程参与者,笔者拟对浙江省的这一学前教育机构管理新政策进行简要述评。
　　一、从示范性幼儿园评估到幼儿园等级评定的政策转变背景
　　1.示范性幼儿园评估显现出诸多制度设计上的弊端
　　示范性幼儿园评估制度是具有中国特色的幼儿园管理制度的重要组成部分,也是各地调控幼儿园收费等政策的基础政策之一。〔3〕浙江省从1994年开始进行省级示范性幼儿园评估工作。所评定的示范性幼儿园在贯彻国家和地方学前教育法规、传播科学的学前教育理念、开展学前教育科学研究、培训幼教师资、指导家庭和社区开展学前教育等方面发挥了示范、辐射作用,在推动学前教育整体质量提高等方面作出了重要的历史贡献。然而,随着社会的不断发展,示范性幼儿园评估制度逐渐暴露出一些问题,显现出制度设计上的弊端。一是示范性幼儿园评估标准缺乏对大多数幼儿园的指导意义,使这些幼儿园失去了规范办学的参照和追求发展进步的动力。二是示范性幼儿园绝大多数都是公办幼儿园,这些原本就由政府举办的幼儿园又因此获得了政府更多的政策和资金支持,导致有限的教育经费更集中地投向了优质公办幼儿园,加剧了政府资金与资源投入分布的不均衡,拉大了城乡之间、不同性质幼儿园之间的发展差距。三是示范性幼儿园的出现加剧了择园竞争,导致省级示范性幼儿园逐渐成为社会优势阶层独占的隐形福利,不利于学前教育公平。〔4〕
　　2.学前教育发展面临新的挑战与机遇
　　首先,学前教育受重视的程度空前提高。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高,让孩子接受良好的学前教育日益成为广大人民群众的迫切要求。在政策层面,随着义务教育各项保障性政策的落实,学前教育发展相对滞后的问题逐渐受到更多的关注和重视。胡锦涛总书记在十七大报告中提出要“重视学前教育”,在十七届二中全会上又进一步提出要“发展农村学前教育”。对学前教育来说,这是一次难得的发展机遇。
　　其次,社会呼唤优质、公平的学前教育。目前,我国学前三年入园率稳步提高。在沿海一些发达地区,学前教育已高度普及。人们对学前教育的认识不断更新,对学前教育质量和公平性的要求越来越高。“学前教育亟待科学发展、均衡发展。”〔5〕一些地方政府原来那种把资金和资源集中投向个别优质幼儿园而不顾其他幼儿园的做法受到越来越多的质疑。
　　就浙江省来看,学前教育正处于新的发展阶段。随着经济社会的全面迅速发展,浙江省的学前三年教育已高度普及,① 正面临着从数量普及到质量提升、从不均衡到基本均衡的发展新任务。在构建和谐社会、贯彻科学发展观精神的指引下,全面提升学前教育质量、促进学前教育均衡发展,已经成为浙江省学前教育改革和进一步发展的重要方向。
　　3.国内外学前教育机构管理中广泛实施等级评定制度
　　从世界范围看,许多国家都实施了等级化的托幼机构评估与资助制度,以此引导托幼机构的健康发展和质量提升。比如,美国50个州中目前已有33个州实行早期教育机构质量等级评定制度(Quality Rating and Improvement System),其中25个州还把质量等级评定制度与分层资助制度(Tiered Reimbursement Program)结合起来。〔6〕在早期教育机构等级评估标准方面,美国北卡罗来纳大学儿童发展中心哈姆斯(Thelma Harms)等人制定的《幼儿学习环境评量表》(Early Childhood Environment Rating Scale)在世界范围内具有广泛影响。哈姆斯等人认为“幼儿教育的成败由学习环境的整体品质决定”。他们进而将环境品质的概念转化为具体可观察的评估量表,“成功地促进了学者、辅导者(管理者)与教师三方之间对幼教品质的沟通对话”。〔7〕
　　近几年,国内一些省市在幼儿园管理上也开始实施等级评定制度。比如,广东省在2001年制定并实施了《广东省幼儿园等级评估方案》,上海市在2003年出台了《上海市托幼园所等级评估办法》和《上海市托幼园所办学等级标准》,江苏省分别于2004年和2007年制定了《江苏省幼儿园设置基本条件》和《江苏省优质幼儿园评估标准》。
　　借鉴国内外相关经验,浙江省在2008年3月出台了《浙江省幼儿园等级评定办法(试行)》(以下简称《办法》)和《浙江省幼儿园等级评定标准(试行)》(以下简称《标准》),〔8〕终止了延续14年之久的示范性幼儿园评估制度,开始试行幼儿园等级评定制度。2008年12月,《浙江省人民政府关于进一步加快学前教育发展、全面提升学前教育质量的意见》中明确指出,“省教育主管部门负责制定、完善幼儿园等级评定办法和标准,实行统一的幼儿园等级评定制度”。〔9〕
　　二、浙江省幼儿园等级评定制度解读
　　1.指导思想
　　在当前新的形势下,科学发展观无疑是制定和实施幼儿园等级评定制度的根本指导思想。科学发展观的第一要义是发展,其本质与核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。从根本上说,幼儿园等级评定的目的是为了促进幼儿园的发展,促进整个学前教育事业的发展和质量提升,促进经济、社会的协调发展和人的全面发展。幼儿园等级评定必须坚持以人为本,具体而言,就是以幼儿为本,以教师为本,以家长为本,以群众为本。对幼儿园等级评定制度的基本要求是能够促进幼儿园的全面、协调发展,尤其是可持续发展。在等级评定制度的制定和实施上,必须注意统筹兼顾。
　　以科学发展观来审视学前教育管理工作,必须加强对不同地区、不同层次、不同规模幼儿园的分类指导。以科学发展观来审视幼儿园评估工作,必须改变过去的评估中重物轻人、重硬件轻软件、重量轻质、重形式轻过程的倾向,真正把目光投向影响幼儿成长和教师发展的关键因素,更加关注幼儿园的长远发展和可持续发展。
　　原有的省级示范性幼儿园评估标准比较单一,对不同地区、不同层次、不同类型幼儿园的针对性、指导性和适应性都不强。而省内各地自行制定的幼儿园等级评价标准又各自为政,很不统一,在科学性与规范性上也存在不足,无法作为衡量各地学前教育发展水平的统一科学指标。同时,办园主体的多元化必然要求办园行为的规范化和质量标准的统一化,以满足家长的不同需求,发挥政府对幼儿教育的监管和引导职能。因此,有必要在充分调研和科学论证的基础上,制定出层级化的幼儿园评估标准体系,使其能够适应不同幼儿园的实际情况,更具针对性和指导性。 2.基本原则
　　幼儿园等级评定制度的制定主要遵循以下原则。
　　一是基于现实、引领未来。评估标准是在充分调研的基础上制定的,每一项评估指标都是在反复讨论和征求意见的基础上确定的。因此,与兄弟省市(如上海、江苏)的标准相比,虽然有些指标(尤其是在硬件上)的要求相对较低,但就整体而言,幼儿园要达到各项指标的要求,并非易事。尤其是一些关系到幼儿园长远可持续发展和教育质量的关键性因素,等级评定制度没有丝毫放松要求,目的是要为各类幼儿园的发展提供方向性的指导,促进其科学发展。
　　二是分类指导、增强适应性。浙江省内经济社会发展并不均衡,各地学前教育的发展水平差异很大,不同地区、不同性质的幼儿园在办园形式、规模等方面也存在较大差异。因此,在制定评估标准的过程中,专家组反复考虑如何使标准适应不同水平、不同性质、不同规模的幼儿园,尽量使每一所幼儿园都能找准定位、明确方向。
　　三是硬件从实、软件从严。幼儿园的教育要素大体上可以分为硬件(园舍、设施、设备等物的因素)和软件(人员素质、园务管理、保教工作等人的因素)两类。对于幼儿园保教质量来说,硬件是基础和保障,但在达到一定的水平后,提升保教质量的作用就不再明显;软件则是核心,软件水平的不断提升是提高幼儿园保教质量的必然要求。因此,等级评定制度不追求园舍条件和设施设备的豪华,而注重对影响保教质量和幼儿园长远可持续发展的软件因素的评估。
　　3.标准体系
　　(1)幼儿园等级的划分
　　根据《办法》和《标准》,通过等级评定的幼儿园分为三个等级,由高到低分别为一级、二级、三级。一级幼儿园代表优质、示范。这类幼儿园办园水平高,保教质量优秀,并能充分发挥示范辐射作用。二级幼儿园代表标准、规范。这类幼儿园办园水平较高,管理较为规范,保教质量良好。三级幼儿园代表健康、有序。这类幼儿园具备基本的办园条件,管理和保教工作基本有序,能够促进幼儿身心健康成长。
　　(2)三级指标体系的建构
　　在借鉴国内外比较成熟的幼儿园等级评估标准或量表的基础上,我们根据浙江省幼儿园发展的实际情况,确定了6个一级指标、14个二级指标(见下表),基本涵盖了幼儿园办园水平和保教质量的重要方面。通过对二级指标的分解,又确定了具有操作性的三级评估指标。一级、二级和三级评估指标构建了一个多层级的幼儿园等级评定指标体系。
　　在整个等级评定指标体系构建的过程中,一个突出的亮点是确定了一系列的必达指标、重点指标和新指标。必达指标是着眼于促进幼儿园科学发展、可持续发展而设定的,是幼儿园必须达到的指标。这些指标对幼儿园的保教质量有至关重要的影响。其中一级幼儿园的必达指标为18条,二级幼儿园的必达指标为16条,三级幼儿园的必达指标为12条(如果是乡镇中心幼儿园,则另外还有1条)。对于必达指标,在评估过程中实行一条否决制。另外,一些对幼儿园保教质量有着重要影响的指标,如果不适宜设置为必达指标,则通过提高其分值权重的方式,把它们设为重点指标。在一级和二级幼儿园评估标准中占4分以上、在三级幼儿园评估标准中占3分以上的非必达指标,都可以被看作是重点指标。新指标则反映了时代和形势的变化及其对学前教育的新要求。比如,《标准》第一条规定,民办幼儿园要评一级幼儿园,园舍产权必须为幼儿园自有;第八条对幼儿园每年的生均日常公用经费最低标准作出了具体的规定,并要求确保其逐年增长;第九条是在新《劳动合同法》实施的背景下与人事部门共同协商制定的,规定了教职工的最低工资标准,并要求幼儿园逐步实现不同身份的教职工能同工同酬;为引导幼儿园规模适中,第十五条对园区规模作出了具体的规定。另外,《标准》中关于家园合作和社区工作的规定突破了以往的观念局限,强调幼儿园要与家庭、社区保持良好沟通、互利共享,共同承担起相应的社会责任。《标准》中对不同层级的幼儿园如何发挥自身的示范辐射作用也有明确具体的规定,突破了以往只有示范性幼儿园才承担示范作用的限制。“一枝独秀不是春,百花齐放春满园。”《标准》制定者希望通过各等级幼儿园示范辐射作用的发挥,带动全省学前教育整体水平的不断提升。
　　4.操作策略
　　依据分级管理、分层负责的原则,三级幼儿园评估的组织和审批权在县(市、区)教育局,二级幼儿园评估的组织和审批权在设区市教育局,一级幼儿园由设区市教育局组织评估,审批权在省教育厅。同时,上级教育部门对下级教育部门的幼儿园等级评定工作有监督权,以便发现问题时作出及时、适当的处理。
　　为增强《标准》的可操作性,方便等级评定工作的进行,《幼儿园等级评定工作用表》规定了《标准》中的第三级指标的分值以及具体的评分方法,明确标示出必达指标,并明确规定幼儿园必须达到相应等级满分的90%以上方可通过评估。
　　在评估的方法与策略上,要求材料审核与实地考查相结合。为获得评估所需的信息材料,评估组要精心制定评估工作计划,编制相应的调查问卷、访谈提纲,分工协作,采取多种方式,尽可能获得真实的数据和信息。在评估尺度的把握上,必达指标、重点指标从严,软件指标从严。当然,在严格坚持标准的前提下允许有一定程度的灵活变通。
　　5.配套措施
　　为促进幼儿园等级评定工作的开展,浙江省把各地等级幼儿园的数量、覆盖面以及发展情况纳入每年度对各地教育科学和谐发展的考核指标体系,教育督导部门把等级幼儿园的建设情况纳入对各地政府的督导考核指标体系。另外,与幼儿园等级评定制度相配套,2008年底浙江省政府出台了对不同性质等级幼儿园的收费指导意见。同时,为调动广大幼儿园的积极性,浙江省还制定并实施了幼儿园升等奖励办法。自2009年起,对于从准办园晋升为省三级幼儿园的,省财政与地方财政配套,一次性给予这类幼儿园每班0.5万元的升等奖励。
　　三、对浙江省幼儿园等级评定制度的简要评价
　　幼儿园等级评定制度是浙江省学前教育政策总体框架中的一个重要组成部分,其核心精神是在科学发展观的指导下,促进各类幼儿园的规范、健康、可持续发展,其最终目的是全面提升学前教育质量。自2008年3月浙江省幼儿园等级评定制度试行以来,从实施效果看,现在全省统一的幼儿园等级评定制度与原来单一的省级示范性幼儿园评估相比,具有以下几方面明显的优势。
　　1.有更强的适应性
　　不同地区、不同性质、不同层次的幼儿园从《办法》和《标准》中都能获得有关规范办园、完善管理、不断提高保教质量的指导。因此,幼儿园等级评定的《办法》与《标准》受到普遍欢迎。
　　2.调动了不同主体的积极性
　　等级评定依据分权原则实行分级管理、分层负责的策略,调动了市级和县级教育行政部门的积极性。多层级的评估标准使得大多数幼儿园通过一定的努力都能达到相应的等级,低等级的幼儿园随着不断发展和质量提升,有希望晋升更高等级,再加上升等奖励的配套措施,调动了广大幼儿园的积极性。
　　3.确定了正确的价值导向
　　幼儿园等级评定制度坚持以科学发展观为指导,在评估指标上注重对幼儿园长远可持续发展因素的评估;在评估操作上,公办、民办一视同仁,规模大小同等对待,营造了较为公平的学前教育发展环境。
　　4.提供了科学统一的评估标准和依据
　　原来,由于各地各自为政,幼儿园等级评价标准很不统一,省级教育部门在对各地学前教育发展情况进行评估和考核时找不到统一的适用标准和科学依据。现在,用全省统一的评估标准进行幼儿园等级评定,彻底解决了这一管理难题。 5.有利于实现政府职能转变
　　在只进行省级示范性幼儿园评估的时期,许多地方政府只关注极个别的好幼儿园,导致政府的资金和资源投入过于集中,拉大了不同幼儿园之间的差距,不利于学前教育的公平和均衡发展。幼儿园等级评定制度的实施将逐步引导地方政府的职能从举办极少数精英型学前教育机构转变到构建更为公平的学前教育公共服务体系,从仅扶持少数“形象工程”和“窗口”幼儿园转变到为所有幼儿园提供支持并进行有效监管,从仅满足于学前教育的数量普及转变到真正关注本地区学前教育质量的全面提升上来。
　　当然,目前浙江省幼儿园等级评定制度尚在试行期间,许多问题有待进一步思考,许多方面有待进一步完善。评估的主体应该是谁,如何优化评估的程序,怎样才能保证等级评定的公平性和权威性,还需要与哪些配套措施相结合等问题仍然有待进一步探讨。另外,《标准》体系本身需要进一步丰富,使其更具适应性和灵活性;《标准》中的部分指标需要进一步修订,其信度和效度也有待进一步检验与提高。（作者：李克建）

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