试论我国公办幼儿园的地位与作用

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　【摘要】公办幼儿园即由国家设立的、直接或间接接受国家财政经费支持的幼儿园。公办幼儿园在我国幼儿教育体系中占有主体地位,是我国幼儿教育体系中的骨干力量。公办幼儿园的地位和作用主要体现在:确定幼儿教育的性质、保证幼儿教育质量、体现幼儿教育事业生存及发展的方向、体现政府职能、象征幼儿教育主权及发挥幼教市场杠杆作用、保障幼儿园教师的合法权益、成为幼儿教育师资培训的重要基地、成为幼教教科研的主要园地、成为社区早教服务的主要提供者等方面。
　　【关键词】幼儿教育;公办幼儿园
　　我国幼儿园类型多样。就公办幼儿园而言,根据举办者和经费来源不同,有不同的类型。本文所说的公办幼儿园主要是指由国家设立的、直接或间接接受国家财政经费支持的幼儿园,包括直接接受国家财政经费支持的国办园(又称教办园)、军队办幼儿园、政府部门办园、其他全民所有制企事业单位办园等。教育部门对除国办园(教办园)之外的公办园的通常管理方法是:承认其公办性质,但不给或不全给国办园待遇,不直接拨款。〔1〕近年来,随着教育改革的不断深入,我国幼儿教育实践在取得很多宝贵经验的同时,也遇到了不少问题。1997年,有人提出了“幼儿教育社会化”的口号,于是不少人片面地认为,幼儿教育社会化就是将幼儿教育市场化。由此,很多地方政府开始从幼儿园撤资或减少投资,有些地方政府甚至变卖公办幼儿园,一些公办幼儿园则被迫转制,一时形成了所谓“多元化办园”的局面。事实上,这些所谓的“改革”在很大程度上违背了幼儿教育发展的客观规律。面对这样的改革,我们迫切需要从理论上进一步认清“多元化办园”体制下公办园的地位与作用。
　　一、公办园在我国幼儿教育体系中的地位
　　从办园规模和办学质量的角度来看,公办园在我国幼儿教育体系中占有主体地位,是我国幼儿教育体系中的骨干力量。相对于其他各类幼儿园而言,公办园的办园规模一般较大。这里所说的办园规模主要是指在园幼儿人数。据调查,1980～2000年间,教育部门办园在园幼儿人数从131万人增加到910万人,增加了779万人;社会力量办园在园幼儿人数从1020万人增加到1335万人,增加了315万人。20年间,教育部门办园在园幼儿人数的净增量是社会力量办园在园幼儿人数净增量的近3倍。同时,教育部门办园幼儿人数从1980年的占全国幼儿在园人数的11%上升到2000年的41%。〔2〕这说明公办园的办园规模在不断扩大。此外,与社会力量办园相比,公办园的管理比较规范,教师素质和教育质量普遍较高。在我国,公办园,尤其是教育部门直管的教办园,能相对充分地贯彻国家的方针政策,尤其是能贯彻执行幼儿教育法规政策,能较好地履行一定的管理、科研、师资培训、信息服务等职能,能起到一定的示范和带头作用。
　　可以说,在幼儿园办园规模和办学质量上,公办园是我国幼儿教育体系的主体部分,在我国幼儿教育体系中占有主要地位。
　　二、我国幼教法规中对公办园地位和作用的界定
　　我国党和政府一贯重视幼儿教育。从解放初期至今,相关职能部门在社会发展的不同时期都提出了关于幼儿教育事业发展的方针。
　　1956年我国提出的幼儿教育事业发展方针是“在城市中由厂矿、企业、机关、团体、群众举办(幼儿园)。在农村提倡农业生产合作社举办(主要是季节性托儿所和幼儿园)。教育部门在可能的条件下,应有计划地办一些幼儿园。卫生、教育部门应办好几个托儿所和幼儿园,使它们起示范作用。”1979年我国提出的幼儿教育事业发展方针是“坚持‘两条腿走路’,国家办园和社会力量办园相结合发展幼儿教育事业”。1988年我国提出的幼儿教育事业发展方针是“在地方政府举办幼儿园的同时,主要依靠各部门、各单位和社会各方面的力量办园”。1997年我国提出的幼儿教育事业发展方针是:“继续坚持国家、集体和公民个人一起办园的方针,按照‘地方负责,分级管理和有关部门分工负责’的原则,在地方政府举办幼儿园的同时,仍应积极鼓励和大力支持企事业单位、社会团体、街道居委会、农村乡镇和村委会、公民个人举办幼儿园或捐资助园。其形式可因地制宜、灵活多样,在努力办好幼儿园的同时,可采取巡回辅导站、幼儿活动站、计时制幼儿班、游戏小组等非正规教育形式,让更多的幼儿接受一定程度、一定期限的学前教育,以满足家长的不同需求。”
　　以上四个发展方针均明确了我国幼儿园的发展方向和举办形式,也体现了公办园在各类幼儿园中的地位与作用。1956年,我国首次提出教育部门办园应起到示范作用。1979年提出的“两条腿走路”方针充分说明了公办园与社会力量办园在我国幼教事业发展中起着同等重要的作用,两者缺一都会影响到幼儿教育事业的整体健康发展。1988年和1997年的相关政策都进一步确认和发展了这个方针。
　　进入新世纪,我国政府陆续颁布了一系列幼教法规政策,进一步明确幼儿教育事业发展中公办园的发展方向。其中,2003年4月国务院办公厅转发的教育部等10部门出台的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确界定了公办园的地位与作用。《意见》提出,今后五年幼教改革的总目标是:形成以公办园为骨干和示范,以社会力量办幼儿园为主体,公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。这里的骨干是指公办园在各类幼儿园中是骨干,在整个幼儿教育事业的发展中具有不可替代的作用。示范则是指在政府和教育部门的领导下,公办园要努力办成示范园。示范园要在贯彻党的教育方针、落实各项幼教法规政策、宣传和传播先进的教育思想以及开展幼教教科研等方面发挥示范作用;示范园还要参与当地的师资培训工作,应对当地其他部门办园和社会力量办园发挥示范和辐射作用。因此,《意见》要求地方各级政府要进一步加强公办园建设,保证幼儿教育经费投入,全面提高保育、教育质量,不得借转制之名停止或减少对公办园的投入,不得出售或变相出售公办园和乡(镇)中心幼儿园。已出售的要限期收回,公办园转制必须经省级教育部门批准。
　　三、我国公办园地位和作用的具体体现
　　(一)确定幼儿教育的性质
　　近年来,随着国企、社会福利制度、事业单位改革向纵深推进,幼儿教育的“教育性”和作为“基础教育重要组成部分”的性质与定位开始遭遇市场、政府、民间等多种力量的质疑,幼儿教育逐渐从单位福利向多元化市场供求转变,〔3〕幼儿教育的面孔变得日益模糊,它在整个国民教育体系中处于弱势地位。幼儿园是企业还是事业单位,这是国内不少地方的幼儿园在进行登记时遇到的现实问题,这也反映出我们对幼儿教育属性定位上的观念冲突。从欧文等人创建世界上第一批幼儿学校到幼儿教育成为国民教育体系的组成部分,反映出人们对幼儿教育的内涵、性质、范畴、功能的认识在不断变化。公共幼儿教育最初的出发点是帮助贫困家庭,保护幼儿生命,慈善性和福利性是其基本属性。现在世界上多数国家还将幼儿教育视为准公共产品,因为它带有很强的福利性。但从20世纪60年代以来,幼儿教育的教育特性越来越强,普及公共幼儿教育逐渐成为政府职责,各国逐渐将原来主要由私人和社会团体开办的幼儿园纳入基础教育乃至义务教育范畴。
　　因此,公办园的存在意味着它在时刻提醒人们,幼儿教育具有“教育性”和“福利性”双重属性,且“教育性”是其本质属性。同时,公办园的发展也进一步巩固了幼儿教育在我国国民教育体系中的基础地位。
(二)保证幼儿教育质量
　　公办园是幼儿教育质量的重要保证,我们可以从正反两方面来论证。从正面来看,因为公办园由教育部门主管,得到了政府强有力的财政、法规政策等方面的支持,因此它们一般都具有较好的办园基础、较高的管理水平、较强的师资队伍。从反面来看,一些地方在进行幼儿园办园体制改革时,片面地认为幼儿教育既然是非义务的,政府就不必再承担办园责任,因此终止财政经费投入,对教育部门办的幼儿园进行改制,把它们完全推向市场。被改制的幼儿园则向家长收取高额学费,于是引起了广大家长的强烈不满。同时,这些被改制的幼儿园开始忽略甚至放弃了示范责任,从而对全面提高幼儿教育质量产生了不良影响。所以,从以上正反两个方面看,我们都要特别强调教育部门要继续办好公办园和示范园,同时还要通过这些公办园和示范园联合社会力量办的示范园来共同建立、完善新形势下幼儿园发展的质量建设和保障体系。
　　(三)体现幼儿教育事业生存及发展的方向
　　公办园可以引导幼教事业健康发展,其发展水平也反映了我国幼教的整体发展水平。相反,如果取消公办园,那么幼教整体水平将会严重下滑,这可以从广东深圳市、江苏宿迁市公办园的改制事件中得到证实。针对深圳市公办园改制事件,有网友指出:“深圳市公立幼儿园仅占7.8%,而邻近的东莞市公办园有43%,改革步伐最快的上海市公办园也占58%。现在仅从数据比率上去想当然地认为,93%应当是主流,要将仅存的7%消灭掉,实际上就是要将我们社会中仅存的能够为幼儿提供稳定、高质量产品的公办幼教机构消灭掉。”还有网友表示:“结合我市的经济和教育发展状况,公办园不是太多,而是太少,满足不了人民群众的需求。以我市经济实力,政府应扩大公办园的规模,加大对幼教事业的投入,加强幼教行业的管理力度,使我市幼教事业向健康方向稳步发展。”〔4〕因此,在我国目前经济条件下,政府不仅不能取消公办园,相反,还应扩大公办园的数量及规模,加大对幼教事业的投入,加强对幼教行业的管理力度,使公办园成为主流,进而推动我国幼教事业健康稳步发展。
　　(四)体现政府职能
　　公办园是社会公共服务机构,从理论上讲,它是所有纳税人应该享有的社会福利。普及公共幼儿教育、加强对幼儿教育的投入及管理是政府不可推卸的责任。在“幼儿教育社会化”进程中,政府不能放手将公办园完全推向市场。多年以来,我国政府投入的幼儿教育经费占全国教育经费的比率一直徘徊在1.3%左右,这一比率在巴西是5.1%,墨西哥是8.9%,泰国是16.4%(王化敏,2006)。与这些发展中国家相比,我国政府对幼儿教育的投入是很“吝啬”的。就现阶段而言,政府要协调好市场和社会两股力量,保证幼儿教育发展的公正、公平。创建一个与市场相补充的公共体系,普及公共幼儿教育应成为公共服务型政府的职责。
　　(五)象征幼儿教育主权及发挥幼教市场杠杆作用
　　公办园在很大程度上象征着国家对幼儿教育所拥有的主权,代表一国幼儿教育的形象。公办园,尤其是教办园,能相对充分地贯彻国家的方针政策,倡导科学的儿童观和教育观,体现国家的意志。而私人办园往往以办园者的个人意志为主,政府对私立托幼机构一般只能通过间接的、诱导的手段,实行达标规范管理。
　　目前,西方一些发达国家越来越重视幼儿教育,充分关注不同类别幼儿园对幼儿教育事业发展的作用,通过举办公办托幼机构平抑幼儿教育市场价格,维护幼儿教育的基本公平。幼儿教育的准公共产品性质也决定了我国的公办园应在维护幼儿教育市场稳定方面起主要的杠杆作用。
　　(六)保障幼儿园教师的合法权益
　　依据《教育法》《教师法》,我国幼儿园教师的合法权益至少有:(1)有权要求所在幼儿园及其主管部门根据国家法律法规,按时、足额支付工资报酬,包括基础工资、职务工资、课时报酬、奖金、教龄津贴、班主任津贴及其他各种津贴。(2)有权享受国家规定的各种福利待遇,包括医疗、养老、住房等方面的保险和福利以及寒暑假带薪休假的权利。
　　以上这些教师应该享有的权利在公办园一般可以得到落实,在非公办园中则不敢说已得到全面保障。一些公办园转制后,教师的合法权益更是难以得到全面保障。事实上,公办园转制后,其产权主体与权利主体产生了许多混乱:表面上,国家和教育行政部门、各级政府都有权力管理在职教师,但实际上各“责任”主体由于权责不清常常互相推诿,幼儿园教师基本工资发放不及时、福利待遇与中小学教师差距加大等问题层出不穷。更为严重的是,幼儿园教师在遭遇这类问题后往往投诉无门。因此,努力发挥公办园在维护幼儿园教师合法权益方面的示范作用意义重大。
　　(七)成为幼儿教育师资培训的重要基地
　　1995年国家颁布的《教师资格条例》规定:“严格幼儿园教师的从业条件和标准,严把入口关。对业已进入幼教工作岗位的不具备条件者,必须进行清理整顿,切实提高幼儿园教师专业化的水平,提高行业准入的‘门槛’。”〔6〕公办园可在贯彻落实《教师资格条例》中起示范和导航作用。2006年我国开始实施免费师范生教育,到2010年将有大批国家直属重点师范院校的学前教育专业本科毕业生被分配到公办园,这些毕业生将成为公办园师资的新生力量,为公办园注入新的活力,对进一步提高公办园教师的整体素质可起到重要的促进作用。众所周知,与民办园相比,公办园更重视对教师的培训。因此,公办园担负着我国幼儿园教师继续教育的重要职责。
　　(八)成为幼教教科研的主要园地
　　随着幼教事业的发展,教科研的重要性越来越被幼儿园所认识。通过教科研提高教师素质、形成办园特色已成为不少幼儿园的办园策略,“科研兴园”是幼教事业发展的必然趋势。然而,真正的教科研需要一定的硬件和软件支持,如教玩具、人力、财力,等等。一般来说,公办园有可能提供这些方面的支持。一方面,公办园有政策支持,信息较灵通,接受先进幼儿教育理念的速度比其他幼儿园快些;另一方面,公办园的师资比较稳定,园长及教师素质普遍较高,具备进行教科研的意识和能力。此外,公办园更有能力开办各种各样的培训、讲座、观摩等活动。通常,民办园比较注重实际,一般奉行“拿来主义”,因为如果教科研水平与民办园的经济效益未形成直接的关联,民办园开展教科研的积极性往往不会很高。〔7〕
　　(九)成为社区早教服务的主要提供者
　　近年来,随着经济体制改革的深入和城镇化建设的加快,社区建设成为我国经济社会发展的重要任务之一,而实施社区早期教育则是完善社区建设的基本内容之一。然而,长期以来我国幼儿园存在着重园内幼儿教育轻社区家庭教育的现象。幼儿园,尤其是公办园,充分发挥其在社区早期教育中的主导功能很有必要,这在完善社区教育的同时,更能促进自身的成长。一方面,公办园可以向社区提供包括教育咨询、保健咨询等服务;另一方面,公办园也可以承担部分培训和指导任务。比如:公办园可开展诸如“准妈妈培训班”“好爸爸培训班”等针对不同教养者的培训班,以提高家庭教育水平。为促进社区早期教育的健康发展,公办园可充分发挥自身示范、辐射作用,为社区教育提供主要指导,还可与社会力量办园或者其他类型早教机构加强联系与合作,构建以社区为依托、以示范园为中心、以其他各类幼儿园或早教机构为辅助的相对固定的早期教育网络。 (作者：李丽蔡迎旗）

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